Riigivõlapõlguse moraalsusest

(Ilmunud Sirbis 20.1.2017 toimetatud ja veidi lühendatud kujul.)

Riigivõlg on riigieelarve defitsiitide akumuleerumise tulemus. Riigieelarve defitsiit tähendab, et riigieelarve jooksvad kulud ületavad jooksvaid tulusid. Surelik inimene igavesti defitsiidis eelarvet endale lubada ei saa. Elu aga näitab, et enamiku maailma rikaste riikide eelarved on enamus aega defitsiidis ja enamasti on see üllatavalt jätkusuutlik.

Eestlase meelest on riigivõlg kui selline patt ja siiamaani on meil mõningase defitsiidi jätkusuutlikkuse tunnistamine ketserlik tegevus. Viimasel ajal on see dogma hakanud kergelt mõranema, kuid hämmastaval kombel vaevab eestlasi täielik fantaasiapuudus, mida võimaliku lisarahaga peale hakata. 

Kas ja millal on selline „üle oma võimete elamine“ mõistlik, sellest järgnev jutt ei räägi. Samuti ei vaadelda riigivõla võimalikku amoraalsust „tulevaste põlvede arvelt elamise“ aspektist. Riigivõlakirjad kohaliku kapitalituru turgutajana ja pensionifondide investeerimisobjektina jäävad ka kõrvale. Riigivõlal tundub aga olevat üks asendamatu funktsioon tänapäeva majanduses, mida eelarvetasakaalufundamentalistid väldivad, kuid mis seab kahtluse alla riigivõlafoobia moraalsuse. Sellele järgnev jutt keskendubki.

Riikide võlakoorem kipub kasvama kiiresti kas sõjapidamise või  majanduslanguse perioodidel. Pärast võlakoormuse järsku kasvu on seda tihtipeale mõõdukas tempos vähendatud – näiteks pärast 1990ndate alguse majanduskriisist toibumist mitmes Euroopa riigis. Siis oli see lihtne, kuna ülemäärasest võlast ei soovinud vabaneda kõik riigid korraga ja majanduskasv oli kiire. Mõõduka võlakoorma vähendamist iga hinna eest, rääkimata riigivõla „tagasi maksmist“, ei peeta enamasti millegipärast vajalikuks. 

Üheks riigivõlalembuse põhjuseks on demokraatiaga kaasas käiv surve poliitikutele pakkuda üha rohkem avalikke kaupu ja teenuseid ning samal ajal vähendada maksukoormust. Põhjuseks võib olla ka see, et  otsingutele vaatamata pole õnnestunud usaldusväärselt tuvastada riigivõla optimaalset[1] või kriitilist taset[2], mille poole oleks soovitav püüelda või millest hoiduda. Kindel on siiski see, et üks eelarvepoliitika oluline eesmärk on stabiliseerida riigivõlg pikas plaanis mingil turvalisel (suhtelisel) tasemel ja veenda selle eesmärgi täitmise võimes ka kõiki teisi.

Kas võlakoorma vähendamine, kui selline soov peaks olema, nõuab vältimatult riigieelarve ülejääki ehk jooksvatest tuludest väiksemaid kulutusi? Sugugi mitte. Märkimisväärne osa riigi võlakoorma vähendamise episoode leiab aset olukorras, kus riigieelarve kulutused ületavad endiselt riigieelarve tulusid, ehk eelarve on ikka defitsiidis. 2015. aastal oli nii poolte ELi riikidega.

Kuidas nii? Sest riigivõlga mõõdetakse enamasti suhtena majanduse mahtu. Oluline pole mitte võlasumma, vaid selle suhe sissetulekutesse. Nii et kui majandus kasvab piisavalt kiiresti ja intressimäärad on soodsad, siis võib riigi suhteline võlakoorem väheneda ka mõõduka ülekulutamise ehk defitsiidi korral. Kuna demograafilised trendid on enamikus riikides tulevastel aastakümnetel ebasoodsamad kui sõjajärgsetel aastakümnetel, siis on aeglasem ka majanduskasv ning võlast välja kasvamine tulevikus mõnevõrra vaevalisem. 

Alates suure kriisi puhkemisest 2008 on erasektor Lääne-maailmas elanud vahelduseks säästlikult. Sellistes oludes on valitsused riigieelarve defitsiitidega majandusaktiivsust ja tööhõivet tänuväärselt toetanud ning sedakaudu aidanud võlakoormat enamasti vähemalt pikas plaanis vähendada. Defitsiit ja võlg on aga endiselt tundlikud teemad mitte ainult Eestis, vaid pea kogu Läänemaailmas. 

Eelnev oli riigipoolne lihtne vaade defitsiidile ja võlale, kuid see ei ole ainukene vaatenurk. Erinevalt nõukogude ajast ei määrita vabas maailmas riigivõla obligatsioone inimestele pähe vägisi. Riigi võlakirju ostavad täiesti vabatahtlikult erinevad tegelased vabalt turult nõudluse ja pakkumise vahekorras kujuneva hinnaga. Seega on riigivõlale, mis enamasti materialiseerub riigivõlakirjade kujul, vabal turul nõudlust. Ja kus on nõudlust, seal peab olema ka pakkumist, sest muidu jäävad mõned vajadused rahuldamata ja heaolu kannatab. Nii on viimasel ajal juhtunud.

Alates globaalse finantskriisi puhkemisest on vabal turul nõudlus riigivõlakirjade järele järsult kasvanud, pakkumine aga vähenenud – riigi võlakirjast on saanud defitsiitne kaup. Nõudlust on tõstnud ebakindlus tulevase majandusarengu suhtes, mis on suunanud vabad vahendid riskantsemate investeeringute asemel väiksema tootlusega kuid stabiilsematesse varadesse. Lisaks on riikide keskpangad ostnud kokku suurtes kogustes riigivõlakirju oma rahapoliitiliste eesmärkide saavutamiseks. Finantskriisis vähenes aga oluliselt kõrge reitinguga riigivõlakirjade pakkumine võlakirjaturul, kuna mõnede euroala riikide võlapaberid ei vastanud enam nõudmistele. See nappus võib olla pärssinud rahvusvahelist kaubavahetust ja sedakaudu pidurdanud maailmamajanduse taastumist[3].

Seega eksisteerib valgustatud seisukohti, teiste hulgas USA Föderaalreservi panga endise presidendi tasemel[4], et globaalset majandust endiselt vaevav probleem ei olegi mitte riigivõlgade liiga kõrge vaid hoopis liiga madal tase. Erasektor nõuab kaupa, mida võiks pakkuda riik, aga riigid ei tee seda piisaval määral. See on tõstnud kõrgele kauba hinna, mis avaldub võlakirjade madalas tootluses ehk ajalooliselt madalates intressimäärades, mis on omakorda mitmes plaanis problemaatiline nähtus. 

Mille järele see nõudlus siis on? Tegemist on nõudlusega „turvalise vara“ järele, ilma milleta jääks majanduselu seisma.

Turvalist vara vajavad säästjad oma säästude nihutamiseks töisest ajast pensioniikka, nii et süda ei peaks muretsema kogutud varanduse väärtuse säilimise pärast. Seda vajavad „ülekulutajad“ ehk laenajad oma laenude tagamiseks. Seda vajavad finantsasutuste kaudu tagatisena kõik, kes soovivivad globaalsel turul midagi osta või müüa. Ükski krediitkaardimakse ei toimu ilma, et seda ei garanteeriks kuskil mingi hulk turvalist vara. Ja kuna neid tehinguid on globaliseerunud maailmas väga palju ja üha rohkem, on ka vajadus selle turvalise ja likviidse tagatisvara järele suur ja kasvab koos maailma majandusega. Seda vara vajavad nii Eesti Pank kui Eesti riik, et hoida oma reserve kindlas kohas. 

Hüva, kuid turumajandus toodab ju kõike mõeldavat, miks siis mitte seda tarvilist asja? Kas on ikka kindel, et siin on vaja riigi ohverdust? 

Tõepoolest, ka erasektoril on siin oma roll. Ajalooliselt on turvaliseks varaks olnud kuld ja väärismündid ning erasektori võlg. Kuna nõudlus turvalise vara järele kasvas juba enne kriisi, globaliseerumise käigus, kiiremini kui turvaliste riigivõlakirjade pakkumine, siis tekitas leidlik erafinantssektor sellele veel ühe asemiku – tagatud võlakohustused (Collateralised Debt Obligations). Need põhinesid omakorda võlakirjadel, mis olid tagatud kinnis- ja muu varaga (Mortgage/Asset Backed Securities). See innovaatilise finantsalkeemia sünnitis, koos muude majanduspoliitika äpardustega, tõi aga endaga teadupärast kaasa seni kestvate inimkannatustega globaalse finants- ja majanduskriisi[5]. 

Nii et ilusatel aegadel saab ka erasektor selle objektiivse vajaduse rahuldamisega hakkama. Keerulistel aegadel, kui nõudlus turvalise vara järele hüppeliselt kasvab ja vara ennast kipub vähemaks jääma, aga mitte. Ainukene, kes sellises olukorras suudab soovi korral alati oma kohustused täita ja vara turvalisuse tagada (vähemalt nominaalselt), on suveräänne riik. Pole mingit tehnilist põhjust, miks USA, Jaapan või Rootsi peaks jääma oma riigivõla teenindamisega hätta. 

Mis siis on selle turvalise vara imepärane omadus, et riigi abi vaja läheb?  

No questions asked – vastab veerand-eestlasest vastne majandusnobelist Bengt Holmström[6]. Erinevate potentsiaalselt turvaliste (erasektori loodud) varade probleemiks on nende väärtuse tuvastamise keerukus, eriti segastes oludes. Riigivõlakiri on aga sisuliselt nagu sularaha – kõik on pikema uurimiseta ühel meelel, mis on sajaeurose rahatähe väärtus täna ja homme. Selle „tegeliku“ väärtuse tuvastamiseks ei kulu enam aega ega vaeva, mis annab nii rahale kui riigivõlakirjale stabiilse, kõigile ühtemoodi teada oleva stabiilse hinna ja piisava likviidsuse. Selle vara puhul kehtib informatsiooni sümmeetria, mis on üks turu libeda toimimise eeltingimusi. Riigi poolt tagatud raha ja riigi võlakiri on selles mõttes võrdväärsed ja käesoleva probleemi lahendamise seisukohast pole majanduslikus mõttes vahet, kas trükkida sõna otseses mõttes juurde raha, või emiteerida riigivõlakirju. Riigi poolt turvatud raha hulka tuleb lugeda ka eraisikute teatud piirini tagatud hoiused kommertspankades, kuigi need väljendavad erasektori siseseid võlasuhteid. 

(Kõrvalepõikena võib lisada, et informatsiooni sümmeetriat turu likviidsuse tõstmiseks võib tagada kahel vastandlikul moel. Üks võimalus on toota kõigile huvilistele võrdselt kättesaadavat täielikku informatsiooni, mis tagaks läbipaistvuse kaubeldava vara väärtuse osas, kuid see võib osutuda väga kulukaks. Enamikul reaalmajanduse turgudel on põhjust selle poole siiski püüelda. Alternatiivina, mis töötab finantsturgudel, on aga kõigi turuosaliste võrdne „teadmatus“ kaubeldava vara sisu kohta. Sellega peab, tõsi küll, kaasas käima usaldusväärne kolmas osapool, kelle tarkusele (reitinguagentuur) või põhjatutele taskutele (riik) võib alati loota. Just teise variandi – võrdse informeerimatuse võimalusele finantsturgudel rõhub nobelist Holmström ja imestab, miks sellest tihti aru ei saada.)

Olgu pealegi, kuid mis pistmist on sellel kõigel moraaliga?

Kui seda küsimust vaadata utilitaristlikust vaatenurgast (Mill), siis peaks senisest mahukam riigivõlakirjade emiteerimine, et rahuldada kasvanud nõudlust, olema üks kasulik ehk moraalne tegu. Seda muidugi juhul, kui sellega kaasnevad võimalikud negatiivsed kõrvalnähud jäävad positiivsetele alla. Praegune konsensus on, et jätkuvalt kesistes oludes tuleks mitmetes riikides, eelkõige euroalal[7][8], majanduse kasvu toetada eelarvedefitsiitide ja sedakaudu riigivõla suurenemise hinnaga. Aga nagu eelnevalt nägime, võib sellel „ohvril“ olla omakorda hoopis positiivne kõrvalmõju. See aitab leevendada turgude  rahuldamata vajadust riigivõlakirjade kui turvalise vara järele. Seega võib praegustes oludes riigi rohkemast laenamisest kasu tõusta vähemalt kahte kanalit pidi, mis viitab võla kasvatamise moraalsusele.

Eestlaste riigivõlapõlgus näib aga olevat põhimõttelist laadi, millest soovitakse teha lausa universaalset moraaliseadust. Pole kuulda, et meie suhtumine teiste riikide laenamisse ja võlga oleks tolerantsem kui enda omasse. Tuleb muidugi tunnistada, et laenamine pole kõigile riikidele ja alati turvaline tegevus ning väikesed riigid ei ole selles aspektis võrreldavad suurtega.

Rahalises mõttes aga oleme me siiski ühe väga suure ja rikka riigi osa. Kahjuks seab meie ühisrahapiirkonna ebatäiuslik ülesehitus riigivõla normaalsele toimimisele finantssüsteemi instrumendina kitsendused, kuna liikmesriigid on ilma keskpangata ja ühine keskpank ilma oma rahandusministeeriumita. Euroala riikidel pole luksust laenata omas valuutas, mis sunnib neid mõistliku majanduspoliitika ajamiseks tegema pärispattu (original sin), ehk laenama valuutas, mille „trükkimist“ nad ei kontrolli. See probleem vajab lahendamist kiiremas korras[9], muu hulgas selleks, et ka euroala riigid võiksid oma ühiselt tagatud võlaga anda panuse rahvusvahelise likviidsuse tagamisse. Riigi roll on ometi pakkuda meile seda, mida erasektor mingil põhjusel ei paku, kas siis piisavas koguses või sotsiaalselt vastuvõetava hinnaga.

Kategoorilise imperatiivi järgi (Kant) on moraalne tegutseda vaid sellise käitumisreegli kohaselt, mida peaksid järgima ka kõik teised. Selle taustal võivad võlaskeptikud mõelda, mis juhtuks, kui nende suhtumise võtaksid omaks kõik riigid ja „maksaksid oma võlad tagasi“. Kuidas läbib meie võlga salgav hoiak kategoorilise imperatiivi testi? 

Eeloleva valguses tundub, et nii nagu „üle kõige on maailmal vaja üht vaba last“, on tal hädasti vaja ka turvalist vara piisavas koguses ja riigivõlg on selleks pea „ainus võimalus“. Riigivõla ja muul moel riigi poolt garanteeritud raha abita on raske luua rikkust täna ja säilitada seda homseks, nii et piiratud on ka vabadus. Kuivõrd peaks väike Eesti selle vara tootmisse panustama, pole majanduslikult eriti oluline, aga võibolla peaksime rikkaid riike selle ennastohverdava tegevuse eest hoopis tunnustama.

Seega võib öelda, et suhtumine riigivõlga on lisaks majanduslikule valikule ka moraalne otsus. Praegu tundub, et isegi abstraktne riigivõlg kui selline häirib eestlast rohkem kui noort prostituuti Depardieu viimases filmis Saint-Amour, kes Prantsuse riigi ränkraske võlakoorma pärast öösiti lohutult nutma puhkeb.

---

[1] Chowdhury, A, Islami, I (2010) Is there an optimal debt-to-GDP ratio?, voxeu

[2] Eichengreen, B (2013) Debt and deficits: what we know, and should we believe it? Notenstein White paper series

[3] Eichengreen, B (2016) „Financial Scarcity Amid Plenty,“ Project Syndicate 14.11.2016

[4] Kocherlakota, N (2015) „Public Debt and the Long-Run Neutral Real Interest Rate“ Bank of Korea Conference

[5] Gorton, G (2016) „The History and Economics of Safe Assets,“ NBER

[6] Holmström, B (2015) „Understanding the Role of Debt in the Financial System,“ BIS WP 479

[7] Buti, M (2016) „Fiscal space and low interest rates: A Eurozone perspective,“ voxeu

[8] EPSC Strategic Notes. Issue 20/2016: Towards a Positive Euro Area Fiscal Stance. Supporting public investments that increase economic growth.

[9] Completing Europe’s Economic and Monetary Union. 2016